청와대가 지난 20~22일 사흘간에 걸쳐 헌법 개정안 내용을 발표하며 국민들에게 주요 내용을 설명했다. 지난 26일 마침내 문재인 대통령 명의로 발의된 개헌안은 문 대통령이 해외 순방 중인 관계로 한병도 정무수석과 김외숙 법제처장 등이 국회를 방문해 사무처에 제출했다. 정부 개헌안은 전문(前文)과 11개장 137조 및 부칙으로 구성됐다. 

국회는 일단 4월 임시국회를 열고 개헌안 협상을 시작하기로 전격 합의했다. 개헌안 관련해 투표하겠다고 강력 반발했던 자유한국당이 우선은 대화에 참여하기로 한 것은 큰 변수로 보인다. 민주평화당과 정의당은 여야 3당만 합의한 데 유감을 표명하면서도 개헌을 위한 대화 테이블에는 같이 하겠다는 의지를 나타내고 있다. 
우여곡절 끝에 개헌안이 국회에서 다뤄질 수 있게 됐지만 개헌안 내용과 배경을 두고 치열한 투쟁이 예상되고 있다. 

문재인 대통령은 개헌안 발의에 대한 입장을 지난 26일 공개하고 “지방선거 때 동시투표로 개헌하겠다고 국민들과 한 약속을 지키기 위해 헌법이 부여한 개헌발의권을 행사했다”면서 야당의 반대를 무릅쓰고 헌법개정안을 발의한 이유를 4가지로 설명했다. 

문 대통령은 “대선 이후 1년이 넘도록 국회 개헌발의는 진척이 없었고 지금이라도 대통령이 개헌을 발의하지 않으면 국민과 약속을 지키기 어렵다. 6월 지방선거 동시투표 개헌은 다시 찾아오기 기회이자 국민 세금을 아끼는 길”이라면서 “특히 대선과 지방선거 시기를 일치시킬 수 있는 절호의 기회”라고 국민들을 설득했다. 문 대통령은 개헌은 대통령을 위한 것이 아니라 국민을 위한 개헌이며 개인에게 돌아오는 이익이 없기 때문에 당당하게 개헌을 발의할 수 있다고도 설명했다.  

청와대 개헌안 전문과 기본권
헌법 전문은 국가의 기본 정체성을 구현한다는 점에서 상징적 의미가 크다. 직전 개헌은 1987년 6월 항쟁으로 대통령 직선제를 쟁취하면서 이뤄냈으며, 벌써 30년이나 지났다. 때문에 시기적으로 개헌이 필요하다는 공감대도 정치권 안팎에서 커져왔던 것이 사실이다. 

이번 개헌안 전문에는 바로 그러한 시대적 변화를 담아내고자 한 의도가 엿보인다. 특히 우리나라 민주화운동의 현장으로 기억되는 4.19혁명, 부마항쟁, 5.18민주화운동, 6.10항쟁의 민주이념을 계승한다는 점을 삽입하면서 자치와 분권, 지역 간 균형발전, 자연과 공존 내용을 추가했다.

기본권의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대했으며, 노동자의 기본권을 대폭 강화하면서 ‘근로’를 ‘노동’으로 수정하고 공무원의 노동 3권까지 인정했다. 세월호 참사를 계기로 헌법에 생명권을 명시하고 정보독점과 격차를 막을 국가 노력의무를 신설하면서 4차 산업혁명 시대에서 오는 알 권리 확보와 부작용 차단을 위해 노력했다. 모든 국민의 사회보장 실질화, 주거권 및 건강권을 신설해, 아동, 청소년, 노인, 장애인 등 사회적 약자의 독립된 인격과 동등한 권리를 분명히 했다. 

국민들이 국회의원을 소환할 수 있고, 국민이 직접 법률안을 발의할 수 있는 규정을 신설하면서 직접 민주제 확대를 통한 대의제 보완을 시도한 것은 좋은 반응을 얻고 있다. 

개헌안 내용 중 가장 관심을 모았던 통치구조는 다양한 여론조사에서 4년 연임 또는 중임 대통령제에 대한 국민 선호가 높은 것으로 확인돼 개헌안 내용에 직접 반영됐다. 4년 연임제는 책임정치 구현과 안정된 국정운영이 가능하다는 장점이 제시됐으며, 개헌이 이뤄진다 하더라도 문재인 대통령은 4년 연임제에 적용되지 않는다.

또 개헌안에서 주목되는 사안은 지방분권이다. 조국 정무수석은 “우리나라 국토의 12%에1000대 기업의 74%가 몰려있다”면서 “전국 시군구 37%가 30년 안에 사라질 위기 가운데 지속가능한 성장을 위해서는 지방분권은 반드시 강화돼야 한다”는 입장이다. 

이밖에 선거연령을 18세로 낮춰 참정권을 확대하고, 대통령 소속인 감사원을 독립, 대통령의 국가원수 지위 삭제, 국무총리가 행정부 통할, 국회의 정부 통제권 강화 등의 내용도 담아냈다. 

기본권 ‘사람’, 지방분권 강화 등 논란
문 대통령의 개헌안은 통치구조뿐 아니라 대한민국의 기본질서를 포괄한다는 점에서 논쟁의 여지가 다수 존재할 수밖에 없다. 무엇보다 불과 3개월이 채 남지 않은 가운데 폭넓은 헌법 개정내용을 다룬다는 점은 물리적 한계가 따를 수밖에 없다는 지적이 나온다. 또 청와대가 주도하는 개헌에 대한 반발세도 만만치 않다. 

하지만 개헌을 더 이상 미룰 수 없다는 의견이 상당하고, 국민여론도 이를 반증하고 있다는 점이 정치권은 부담이다. 그렇다면 개헌을 무책임하게 미뤄야 한다고 주장하거나, 불필요한 이념갈등으로 조장하는 태도는 비난을 살 수밖에 없다. 

개헌안 발표 전 자유민주주의에서 ‘자유’를 삭제하는 내용이 있을 것이라는 말들이 회자됐지만, 공개된 개헌안에는 그러한 사항은 없었다. 

대통령 개헌안을 더 구체적으로 살펴보면, 개헌안 전문에서 국민 기본권을 강화하고 그 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 바꾼 것은 긍정적 의미가 크다. 다만 보수 기독교계에서 이미 우려했던 것처럼 망명권 무분별하게 확대되면서 무슬림 확산이나 테러리스트 유입 등 부작용도 예상할 수 있기 때문에 보완책도 함께 논의되어야 할 필요가 있다. 

특히 논쟁이 되고 있는 조항은 지방분권이다. 대통령 개헌안에서 제시하는 지방분권 필요성은 상당한 설득력을 지니고 있지만, 행정권과 입법권, 재정권까지 삼권을 지자체 보장할 뿐 아니라 중앙정부와 동등한 입장을 가질 정도로 지방분권의 범위가 넓히는 개헌안이 마련됐다. 하지만 중앙정부와 동등할 정도의 분권이 필요할 정도로 국토가 넓지도 않고, 조례안이 법률적 지위까지 올 때의 부작용 요소도 감안돼야 한다. 

고려대 법학전문대학원 박경신 교수는 “현행 헌법은 지방자치제에 대한 별다른 제약을 두고 있지 않다. 지금 지방자치제를 강화하기 위해 필요한 것은 중앙정부가 지방행정에 직접 관여할 수 있는 법률조항을 페지하는 것”이라며 “지방분권을 위한 개헌을 하기 전에 법률의 개폐를 먼저 살펴봐야 하는 것 아닌지 살펴봐야 한다”고 주장했다. 

법무법인 저스티스 지영준 변호사는 “현행 헌법 제117~118조 2개 조문이면 지방분권과 관련해 무엇이든 할 수 있는데 모든 권한을 지방자치단체에 준다는 것은 현 정부가 잘못하겠다는 것”이라면서 지방분권을 강화하는 것은 법률 개정만으로도 충분하다고 지적했다. 

이번 개헌안 중 ‘토지공개념’과 관련해서는 기독교계 안에서 흥미로운 논의가 전개되기도 했다. 토지공개념은 토지소유자가 토지를 최대한 사용할 권리를 갖는다는 것을 보장하지 않고 공익상 제한될 수 있다는 내용이다. 

이를 두고 토지공개념이 공산주의자들 자행했던 토지 몰수와 같은 사회주의 정책이라는 이념몰이가 오갔지만, 이미 헌법재판소는 토지에 대한 권리를 제한할 수 있다고 판결을 세 차례나 합헌 결정을 내린 바 있다. 

엄밀히 말하면 토지공개념은 성경에서 유래됐다고 볼 수 있을 정도의 가치관이기도 하다. 기독교계 시민단체 희년함께는 이미 오래 전부터 토지 공개념의 필요성을 목소리를 내왔다. 그 근거는 레위기에 나오는 희년정신에 찾았다. 

레위기 25장에서는 50년 희년 주기에 맞춰 노예를 풀어주고 빚을 청산하며 토지 소유권까지 내놓도록 하고 있다. 19세기 경제학자이자 복음주의 신앙인이었던 헨리 조지 사상을 따라 희념함께는 그동안 토지정의 운동을 교계 안에서 펼쳐왔다. 

한편, 개헌안은 제안일로부터 20일 이상 공고, 60일 이내 국회 의결을 거쳐야 하며 그 시일은 5월 24일이 된다. 가결을 위해서는 재적의원 3분의 이상(196명)이 찬성해야 하며, 19일 동안 공고를 거쳐야 하기 때문에 6.13지방선거 동시 실시를 위해서는 5월 25일 이전 공고를 마쳐야 한다.
 

이인창 기자 다른기사 보기